COMISSÃO ESPECIAL DESTINADA A
PROFERIR PARECER À
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO
Nº 54-A, DE 1999,
QUE ACRESCENTA ARTIGO AO ATO DAS
DISPOSIÇÕES
CONSTITUCIONAIS
TRANSITÓRIASPROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 54-A, DE 1999
(Apensa a
Proposta de Emenda à Constituição nº 59-A, de 1999)
Acrescenta
artigo ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Autores
:
Deputado Celso Giglio e outros
Relator
:
Deputado Átila Lira
I -
RELATÓRIO
A
Proposta de Emenda à Constituição nº 54-A, de 1999, mediante acréscimo de
dispositivo ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, pretende que“o
pessoal em exercício, que não tenha sido admitido na forma prevista no art. 37
da Constituição, estável ou não por efeito do art. 19do ADCT”,passe a integrar“
quadro temporário em extinção à medida que vagarem os cargos ou empregos
respectivos, proibida nova inclusão ou admissão, a qualquer título, assim como
o acesso a quadro diverso, ou a outroscargos, funções ou empregos”
Extraem-se
da justificativa da proposta os seguintes argumentos: “Numerosos contingentes
de servidores em geral, das mais diferentes categorias e níveis profissionais,
ocupantes de
cargos ou
empregos, ou, mais comumente, contratados temporariamente, mas cujo vínculo, juridicamente,
se tornou por tempo indeterminado, ficaram integrando os quadros existentes, ou
mesmo à margem destes, desde a promulgação da atual Constituição, trazendo um
componente social que não pode ser desconhecido nem simplesmente extirpado pela
Administração, uma vez que sua existência também correspondeu a necessidades
tópicas do Poder Público e é fruto, na quase totalidade, de governos passados,
que nunca são alcançados nem responsabilizados por situações dessa natureza.
(...)
Portanto,
a proposta de adotar-se um quadro em extinção e transitório, até que se compatibilizem
ou findem as atuais situações ou vínculos do pessoal não concursado, mas
em exercício por tempo indeterminado no serviço público, há de ser um
mecanismo excepcional e instrumento específico e completamente delimitado aos
casos remanescentes, ajustável pois a essas situações de fato e irregulares,
nos vários níveis de governo.”
Apensa
à proposição, tramita a Proposta de Emenda à Constituição nº 59-A, de 1999,
subscrita pelo Deputado Helenildo Ribeiro e outros, cujo objetivo é
suprimir do caput do art. 19 do ADCT a exigência de exercício de pelo menos
cinco anos continuados à data de promulgação da Constituição de 1988 para
o fim de concessão de estabilidade aos servidores de que trata aquele
dispositivo.
De acordo
com os autores da PEC apensa, o art. 19 do ADCT criou uma injusta dicotomia
entre os servidores em exercício em outubro de 1988, diferença essa baseada em
critério temporal (o mencionado período mínimo de cinco anos), que consideram
arbitrário. Nos termos da justificativa da proposição:
“Passaram,
deste modo, a existir duas categorias de servidores não admitidos na forma
regulada pelo art. 37 da Constituição: aqueles protegidos pelo manto da estabilidade,
em razão de estarem no serviço público há mais de cinco anos, em 5 de outubro
de 1988, e os demais, estigmatizados pela condição de não-estáveis.
Decorridos
ora quase onze anos, os servidores que integram esse segmento marcado pela
incerteza já contam até quinze anos de serviço público. Sua permanência nessa condição
instável certam ente abona seu desempenho e comprova a necessidade que a Administração
tem de sua colaboração”.
Ademais,
ressaltam os autores que a Emenda Constitucional nº 19, de 1998, modificou o
instituto da estabilidade, “permitindo, como regra geral, a demissão em função
de limites para gastos com pessoal, excesso de quadro ou insuficiência de
desempenho”, o que reforçaria a alegada inadequação do art. 19 do ADCT.
Foram
oferecidas três emendas à PEC nº 54/99 (as duas primeiras contêm acréscimos à
proposição, e a terceira a modifica substancialmente), com os seguintes
objetivos:
I – a
Emenda nº 1 pretende que o pessoal em exercício que se encontre cedido a outro
órgão por pelo menos três anos consecutivos possa optar pela “efetivação de sua
lotação” no órgão cessionário;
II - a
Emenda nº 2 visa incorporar ao quadro temporário de que trata a PEC nº 54/99 “o
pessoal que exercia função correspondente ao cargo em comissão, função ou
emprego de confiança, contratado antes de 1988, pelo regime da Consolidação das
Leis Trabalhistas, e que permaneça em atividade até a promulgação” da
pretendida Emenda Constitucional;
III - A
Emenda nº 3 estabelece que “O pessoal em exercício, há pelo menos dez anos
continuados, na data de promulgação desta Emenda Constitucional, que não tenha
sido admitido na forma regulada pelo art. 37 da Constituição, por efeito do
art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, bem como o das
empresas públicas ou de economia mista, em processo de extinção, de qual quer
regime trabalhista, passa a integrar
quadros funcionais de caráter temporário, inclusive em órgão público da
Administração Direta, autárquica ou fundacional”. As proposições foram
arquivadas ao término da última legislatura e, nos termos do art. 105 do Regimento Interno, desarquivadas na presente
sessão legislativa.
No âmbito
desta Comissão Especial foram realizadas quatro audiências públicas, nos meses
de outubro e novembro de 2003, para as quais foram convidadas autoridades dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, bem como representantes
de associações de órgãos públicos estaduais e municipais e de entidades sindicais
de servidores públicos.
Ao final
de 2003, a relatoria apresentou parecer com proposta de substitutivo,
preliminar, sobre as proposições. Com o objetivo de ampliar a discussão sobre o
tema e torná-la mais democrática, a presidência deste colegiado abriu prazo
para o oferecimento de sugestões ao referido texto. No início da presente
sessão legislativa, chegaram-nos, para exame, sugestões e subsídios
provenientes de parlamentares e de entidades sindicais, entre outros. Foram
sugeridas as seguintes alterações ao texto preliminar: extensão da estabilidade
a todos os servidores com ingresso até a data de promulgação da Constituição
de 1988 e
em exercício na data de promulgação da Emenda ora discutida, inclusive os
ocupantes de cargos comissionados; acréscimo de dispositivo que reconheça a
regularidade dos contratos de trabalho de empregados de em presas estatais
admitidos sem concurso público até 4 de junho
de 1998, com a criação de um quadro temporário em extinção para sua absorção;
aplicação do disposto no art. 19 do ADCT não apenas aos servidores em exercício
na data de promulgação da Constituição, mas também àqueles em exercício na data
de início de vigência do Regime Jurídico Único nos respectivos Estados; acréscimo
de dispositivo que, para o fim de aplicação das novas regras aos
servidores
em exercício na data de promulgação da pretendida Emenda, resguarde os
afastamentos por período de até um ano.
É o
relatório.
II - VOTO
DO RELATOR
A PEC nº
54/99 tem como destinatário o “pessoal em exercício, que não tenha sido admitido
na forma prevista no art. 37 da Constituição, estável ou não por
efeito do
art. 19 do ADCT” . Esses trabalhadores deverão, segundo a proposta, integrar “quadro
temporário em extinção à medida que vagarem os cargos ou empregos respectivos”.
As expressões destacadas são conceitualmente vagas
tanto no que se refere aos tipos de servidor es que procuram alcançar quanto à natureza
do quadro que passariam a integrar. Dessa forma, impõe-se, de início, buscar o
sentido e o alcance dessas expressões para que se possa examinar os efeitos da
proposta.
A
referência ao pessoal em exercício não admitido na forma prevista no art. 37
parece atingir não só as situações em que o ingresso no serviço público tenha
se realizado sem observância de procedimentos previstos naquele dispositivo,
tal como a aprovação prévia em concurso público no caso de provimento de cargo
efetivo, como também os casos de prestação de serviços terceirizados,
contratualmente ou por meio, por exemplo, de ajustes com organismos
internacionais, e, ainda, os casos de contratação temporária que, contrariando
os comandos do inciso IX do art. 37, tenham se estabelecido por tempo
indeterminado (como, aliás, expressamente citado na justificativa da proposição:
“ servidores (...) contratados temporariamente, mas cujo vínculo, juridicamente,
se tornou por tempo indeterminado, ficaram integrando os quadros existentes, ou
mesmo à margem deste s, desde a promulgação da atual Constituição” ). Aceita
tal interpretação, ter-se-á, como destinatários da proposta, um universo
bastante amplo de trabalhadores, especialmente ao se considerar que a medida
alcançaria servidores de todos os níveis de governo. De imediato, tendo em
vista os princípios básicos que orientam
a organização e o funcionamento da Administração Pública, não há como respaldar
a possibilidade de regularização de situações como a admissão em cargo efetivo,
após a Constituição de 1988, sem a aprovação prévia em concurso público. Pelos
mesmos motivos, não há que se trazer para os quadros do serviço público, ainda
que de caráter temporário, prestadores de serviços terceirizados ou agentes
admitidos para o desempenho de funções por tempo determinado, selecionados, no
máximo, por meio de processos simplificados, subvertendo desta maneira toda uma
sistemática de ingresso calcada no mérito e na igualdade de oportunidades finalmente
concebida pela Constituição de 1988, após inúmeras experiências sem êxito do Estado
brasileiro em matéria de gestão de recursos humanos.
Quanto à
natureza do quadro no qual seria enquadrado esse conjunto de trabalhadores e às
garantias dele decorrentes, a proposta não as explicita, apenas
diz que tal quadro será temporário e se extinguirá à medida que vagarem os cargos ou empregos respectivos.
De toda forma, é razoável supor que um quadro com esse objetivo deveria
oferecer garantia mínima de permanência aos seus integrantes, o que, como já
demonstrado, não se coaduna com os princípios que devem nortear a organização e
o funcionamento da Administração Pública. Ademais, ao determinar a transposição
para quadro em extinção, a medida prejudicaria os servidores não concursados
beneficiados pelo art. 19 do ADCT, que já foram, nos quinze anos passados da
promulgação da atual Constituição, incorporados a quadros ou carreiras
específicas, com os direitos e garantias extensivos aos demais integrantes. E,
em qualquer caso, os integrantes do pretendido quadro em extinção estariam
impedidos de “ acesso a quadro diverso ou a outros cargos, funções ou empregos”
, o que representa uma restrição de direitos inadmissível sob qualquer aspecto.
A proposta apresenta, portanto, inúmeras impropriedades e inconvenientes, que
nos conduzem a rejeitá-la integralmente. No tocante à proposição apensada,
entendemos serem pertinentes as razões indicadas pelos respectivos autores. Com
efeito, a Constituição de 1988 estabeleceu um novo arcabouço normativo para
ingresso no serviço público, oferecendo solução meritocrática, isonômica e
impessoal para o conjunto de entes que compõem a Administração Pública Direta e Indireta. Entretanto,
consoante a justificação que acompanha a PEC nº 59/99, é fato que a regra
fixada no art. 19 do ADCT estabeleceu um tratamento diferenciado para os
servidores então em exercício, com base em critério temporal que não parecia e
não parece hoje se justificar (exigência de permanência mínima de cinco anos, enquanto
o “divisor de águas” era exatamente a promulgação da nova Carta), criando,
assim, duas categorias de servidores públicos, diferenciadas pela concessão a
apenas uma delas de uma garantia fundamental, que é a estabilidade. A categoria
não contemplada vive sob uma ameaça permanente, que se renova a cada mudança de
governo e, ainda, potencialmente agravada com a aprovação da Emenda
Constitucional nº 19/98, que alterou profundamente as regras sobre a
estabilidade no serviço público. A essas considerações deve-se
acrescer o fato de que, passados quinze anos da promulgação da atual Carta,
está demonstrado que os servidores em atividade àquela época e ainda no
exercício de suas funções, são necessários à Administração Pública. Essa
constatação corrobora o entendimento sobre a oportunidade e conveniência de se
eliminar a exigência temporal presente no caput do art. 19 do ADCT. Não obstante, entendemos
que algumas modificações poderão contribuir para o aperfeiçoamento da matéria
de que trata a PEC apensada. É fato que, em decorrência da promulgação da
Constituição de 1988, muitos servidores até então celetista as migraram para
regime
estatutário em razão de determinação legal nesse sentido (citem-se, como
exemplo, os servidores de inúmeras universidades e de autarquias, como o Banco
Central, entre outras). Nenhuma irregularidade houve nessa transposição, feita
sob o amparo constitucional e da legislação infraconstitucional pertinente.
Ocorre que, até mesmo por força da imprecisa redação do § 1º do art. 19 do
ADCT, subsistem ainda hoje questionamentos sobre a efetivação dos servidores
que migraram para o novo regime, novamente colocando a questão da separação dos
servidores estatutários em categorias distintas, a exemplo do que se discute na
proposição ora comentada. Para que se extirpem de vez as dúvidas nesse sentido,
a relatoria sugere que se inclua dispositivo na PEC com o intuito de tornar
efetivos os servidores de que trata o caput do art. 19 do ADCT, com a redação
que se pretende dar, desde que, na forma da lei, tenham sido ou venham a ser transpostos
para regime jurídico estatutário. Note-se que a modificação proposta não impõe
a inserção de qualquer servidor em regime estatutário, mas tão- somente declara
a efetividade daqueles que tenham sido transpostos segunda a legislação
específica, de competência de cada ente federado. Propõe-se, ademais, a
inclusão de dispositivo com o intuito de deixar claro que a extensão da estabilidade,
mediante a alteração do caput do art. 19, só se aplicará aos servidor es que
não tenham se desligado do serviço público até a data de promulgação da Emenda,
para afastar possíveis dúvidas quanto ao reingresso dos que tenham sido
desligados antes daquela data. Finalmente, com o intuito de
evitar qualquer possível discrepância com outros dispositivos c
onstitucionais,
a relatoria propõe a revogação do art. 33 da Emenda Constitucional nº 19, de
1998. Quanto às emendas oferecidas, uma vez que se vinculam a disposições da
PEC nº 54-A/99, seja quanto às normas de ingresso no serviço público, seja em
relação à criação de quadro temporário, entendemos rejeitá-las por razões
análogas às apresentadas para a proposição principal. Com relação às sugestões de
emendas recebidas ao substitutivo preliminar, entendemos que, apesar de
motivadas por boas intenções, algumas das propostas apresentadas afastam-se, no
geral, da essência da regra transitória admitida pela Constituição Federal, ao
intentar modificar a linha divisória demarcada pela promulgação da nova Carta,
que instituiu o concurso
público
obrigatório na Administração Pública Direta e Indireta a partir de 5 de outubro
de 1988. Da mesma forma, não puderam ser acolhidas as sugestões que visavam
estender aos ocupantes de cargos, funções ou empregos de confiança ou em
comissão o instituto da estabilidade ou da efetivação, vez que
isso
contraria frontalmente as características que revestem tais provimentos, de
livre
nomeação e exoneração, e acarretaria o engessamento indesejado da Administração
Pública. Em face do exposto, o voto é pela rejeição da PEC nº 54-A, de 1999,
bem como pela admissibilidade e, no mérito, pela rejeição das emendas que lhe
foram oferecidas, e pela aprovação da PEC nº 59-A, de 1999, na forma do substitutivo
em anexo. Sala da Comissão, em de de 2004.
Deputado
ÁTILA LIRA
Relator
COMISSÃO
ESPECIAL DESTINADA A PROFERIR PARECER À PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº
54-A, DE 1999,QUE ACRESCENTA ARTIGO AO ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS
TRANSITÓRIAS
SUBSTITUTIVO
À PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 59-A, DE 1999
Dá nova
redação ao art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e dá outras
providências. As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos
do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte emenda ao
texto constitucional:
Art. 1º O
caput do art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a
vigorar com a seguinte redação:
“Art. 19.
Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, da Administração direta, autárquica e das fundações públicas, em
exercício na data de promulgação da Constituição, que não tenham sido admitidos
na forma regulada no art. 37, II, da Constituição, são considerados estáveis no
serviço público. (...)”
Art. 2º
Os servidores de que trata o caput do art. 19 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, com a redação dada por esta Emenda
Constitucional, serão considerados efetivos
desde que, na forma da lei, tenham sido ou venham a ser transpostos para regime
jurídico estatutário.
Art. 3º O
disposto no art. 1º só se aplica aos servidores que não tenham se desligado do
serviço público até a data de promulgação desta Emenda Constitucional.
Art. 4º
Ficam revogados os §§ 1º e 3º do art. 19 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitória s e o art. 33 da Emenda Constitucional nº19, de 1998.
Art. 5º
Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.
Sala das
Sessões, em de de
2004.
Deputado
ÁTILA LIRA
Relator
